Верховна Рада 13 грудня ухвалила законопроєкт про містобудівну реформу. До кінця дня петиція до президента з вимогою накласти вето на закон набрала необхідні 25 тисяч голосів. Ще за кілька днів кількість підписів зросла до 42 тисяч, збір голосів зупинили.

Проти ухвалення закону виступили архітектори, урбаністи, громадські організації, міські адміністрації (серед них мери Києва, Дніпра та Львова), а також Мінкульт і НАЗК. Водночас ініціатори законопроєкту [очільниця партії «Слуга народу» Олена Шуляк і Мінрегіон] запевняють, що він допоможе подолати бюрократію й корупцію у сфері містобудування, адже пропонує цифровізувати й автоматизувати процес видачі всіх дозвільних документів.

«Цифровізація містобудівної галузі» виступає як «підсадна качка» в Законі 5655, насправді закон про інше! – вважає Наталія Присухіна, юристка та СЕО школи управління будівельними проєктами PRO PM Construction. – Частина положень законопроєкту виходить за межі його предмету, визначеного назвою та преамбулою, ним вносяться зміни в десятки інших законів, деякі закони змінюються до невпізнаваності».

Ідеться про справді масштабну реформу: законопроєктом пропонують внести зміни до шести кодексів України та 21 закону. За новими правилами здійснюватимуть повоєнну відбудову України, а це – десятки тисяч будівельних проєктів.

Головні проблемні питання законопроєкту – поява приватних контролерів для забудовників; «амністія» для будівель, що були зведені без дозвільних документів; та обмеження щодо авторського нагляду архітекторів. Мінкульт наголошує, що через ухвалення законопроєкту під загрозою опиняться історичні центри міст.

Разом із юристкою й архітекторами розбираємося, що не так із законопроєктом, і як діяти, якщо його все ж таки ухвалять.

Цей матеріал підготували за підтримки наших читачів

Donate

Якщо не буде вето: можливі сценарії

Наталія Присухіна

юристка, СЕО школи управління будівельними проєктами PRO PM Construction

Що зробили неправильно з юридичної точки зору у процесі роботи над законопроєктом і його ухвалення?

У липні 2021-го законопроєкт ухвалили за основу в першому читанні. Архітектурна спільнота та Національна спілка архітекторів України ще відтоді системно критикують окремі його положення. У жовтні 2021-го організували «Марш за Київ», а в листопаді провели всеукраїнську акцію «За справжню містобудівну реформу». Ці акції архітекторів привернули загальну увагу до реформи. Загалом до самого тексту законопроєкту зацікавлені особи подали понад 3400 тисяч правок, проєкт перебував на доопрацюванні у відповідних комітетах. Майже рік публічних обговорень проєкту не відбувалося, автори напрацювали нову редакцію.

Наприкінці листопада відбулося засідання Комітету ВРУ з питань регіонального розвитку та містобудування [далі – Головного комітету] щодо законопроєкту перед його голосуванням у другому читанні. За інформацією руху «Чесно», порівняльну таблицю видали депутатам за декілька годин до засідання. У ній понад 2000 сторінок, тож якісно опрацювати документ не було можливості, деякі депутати голосували, навіть не читавши законопроєкт.

Законопроєкт до другого читання подається у вигляді таблиці, яка містить законопроєкт, прийнятий у першому читанні за основу; усі внесені й не відкликані пропозиції та поправки; висновки Головного комітету щодо пропозицій і поправок; законопроєкт, запропонований головним комітетом в остаточній редакції.

На засідання Головного комітету 28 листопада також офіційно листом запросили Національну Спілку архітекторів України, але на конференцію в Zoom їх не пустили, що є недотриманням закону. Профільні підкомітети теж проводилися з порушеннями, зокрема, туди не пустили представників руху «Чесно», а вирішальний голос належав депутату, який навіть не був на засіданні та просто надіслав повідомлення з проханням зарахувати його «за».

Розгляд законопроєктів на профільних комітетах є важливим, без нього законопроєкти не можуть потрапити на голосування в сесійну залу. Це не формальність, це майданчик для обговорення та напрацювання текстів законів перед розглядом у другому читанні.

Загалом із 17 листопада по 13 грудня на розгляд депутатів комітетів надавали три порівняльні таблиці до законопроєкту сумарним об'ємом більше 6000 сторінок.

Зрештою, до другого читання не були усунені зауваження Головного юридичного управління Верховної Ради про те, що окремі положення законопроєкту суперечать нормами Конституції, частково зауваження НАЗК про те, що запропонована редакція не узгоджується з Антикорупційною стратегією на 2021–2025 роки, не враховані пропозиції руху «Чесно», Національної спілки архітекторів України, Асоціації міст України, Міністерства культури України та багатьох народних депутатів – архітекторів.

Загалом ініціатори законопроєкту обрали таку стратегію – напрацювати вузьким колом містобудівну реформу та швидко її прийняти. Тобто як така публічна дискусія та обговорення цієї реформи не були передбачені від початку та зводилися до формальностей. А оскільки ця реформа стосується дуже широкого кола стейкхолдерів – архітекторів, антикорупційних органів громадських організацій, органів місцевого самоуправління, громадян, інтереси яких не були враховані, – то в процесі підготовки до другого читання вони виступили єдиним фронтом, і стався інформаційний вибух. Кожна група стейкхолдерів, крім забудовників, мають свої претензії до цього Закону, оскільки реформа дуже масштабна. І всі ці вимоги потрібно ретельно розглянути.

Законопроєкт про містобудівну реформу таки ухвалили, водночас петиція до президента з вимогою накласти на нього вето зібрала необхідні 25 тисяч підписів. Що може відбуватися далі?

228 голосами «за» (за мінімуму у 226 голосів) законопроєкт №5655 був ухвалений у другій редакції в цілому та поданий на розгляд президента. Далі президент або накладає вето, або підписує закон.

Президент має в будь-якому разі надати відповідь на петицію, яка зібрала необхідні 25 тисяч голосів у рекордні терміни, ще до завершення дня голосування за законопроєкт.

Своїм вето президент може повернути переданий йому на підпис законопроєкт зі своїми зауваженнями. Верховна Рада має доопрацювати законопроєкт згідно з зауваженнями президента та повторно проголосувати за нього. Такий сценарій щодо закону №5655, на мою думку, малоймовірний, але, вочевидь, найкращий у цій ситуації.

Інший сценарій – президент підписує закон, і він набуває юридичної сили у встановлений у самому законі термін (через шість місяців).

Якщо закон набуде чинності, то запобігти його впровадженню можна буде тільки у спосіб внесення змін до законодавства.

Як це зробити?

Продовжувати публічне обговорення й аналіз містобудівної реформи, залучати якомога більше учасників і юристів, об’єднуватися, намагатися достукатися до авторів закону, схиляти їх до діалогу та публічних дискусій, тримати на контролі перебіг реформи, відстежувати всі невідповідності та проблеми, які виникають у результаті її впровадження, відмічати позитивні моменти реформи також.

Дуже важливо далі системно працювати над удосконаленням законодавства. Це може відбуватися як через авторів закону №5655, так і через законодавчу ініціативу народних депутатів, які не підтримали або проголосували проти закону. Тобто громадськість і всі зацікавлені мають бути на постійному контакті з такими депутатами та вести з ними відповідну системну роботу. Подивитися, як голосували депутати, можна тут.

Важливо повернутися до широкого обговорення реформи з усіма зацікавленими сторонами.

Моя особиста позиція щодо закону №5655 така: потрібні вето Президента та повний перезапуск містобудівної реформи.

Школа управління будівельними проєктами PRO PM Construction, наприклад, проводить для керівників будівельних проєктів вебінари щодо змін у містобудівному законодавстві після 24 лютого 2022-го. Планують також серію подій, присвячену законопроєкту №5655.

Що не так із законом: думки архітекторів

Іван Юнаков

архітектор, народний депутат від «Слуги народу», проти законопроєкту

Анна Бондар

архітекторка, народна депутатка від «Слуги народу», проти законопроєкту

Поява приватних контролерів

Згідно із законопроєктом, організації, які здійснюватимуть містобудівний контроль, будуть укладати договір із замовником будівництва. Це можуть бути як органи, створені місцевими адміністраціями, так і приватні структури. Забудовник сам обиратиме, хто його контролюватиме: місто чи «приватний контролер».

Розірвати договір із замовником контролер зможе у двох випадках: якщо він виявив порушення, а забудовник не усунув їх вчасно, а також у тому разі, якщо контролера систематично (два та більше разів поспіль) не допускають до перевірки.

Ініціатори законопроєкту кажуть, що в такому вигляді містобудівний контроль діятиме за прикладом британської моделі, де також є приватні контролери. «Ми робимо це свідомо, оскільки будь-яка монополія – це прямий шлях до корупції», – заявила Олена Шуляк.

Анна Бондар

«У такому випадку у приватного контролера виникає робочий конфлікт між професійним сумлінням (виконання своєї роботи якісно, виявлення порушень) і метою підприємницької діяльності (отримання прибутку). Як ви думаєте, як часто приватні контролери будуть бачити порушення?» – пише Анна Бондар.

Щобільше, забудовник може створити власну компанію-контролера та перевіряти самого себе, відзначає архітекторка.

«Ініціатори норми про приватний контроль говорять про досвід США, Великої Британії, Франції. Так, у цих країнах приватний контролер є, однак також там є ось що:

  • мешканці залучені до планування міста на ранній стадії, працюють робочі групи з мешканців на постійній основі при мерії (Лондон);
  • роль головного архітектора громади дуже висока, у Нью-Йорку без підпису головного архітектора не можна лавку поставити, не те щоб збудувати щось;
  • працюють містобудівні ради, які розглядають не тільки містобудівну документацію, а й кожен об’єкт будівництва;
  • проводять громадські слухання й щодо містобудівної документації, і щодо кожного окремого проєкту будівництва на рівні кварталу, району та міста (Нью-Йорк).


У такій системі запобіжників, де заздалегідь усе вже було ретельно обговорено, погоджено та затверджено і мешканцями, і фахівцями, і мерією, контроль будівництва можна віддати й на приватні структури. До речі, у всіх інших країнах Європи функцію контролю несе місцева влада», – додає Бондар.

Іван Юнаков

Із появою приватних контролерів справді з'являється велика «сіра зона», де можливі зловживання. Водночас на будівельних майданчиках насправді вже працюють «приватні контролери» – це авторський нагляд і технічний нагляд. Тут теж можна було б говорити про конфлікт інтересів і зацікавленість в отриманні прибутку. Думаю, питання швидше у відповідальності та якості нагляду за цими «контролерами». Якось же вдалося організувати роботу приватних нотаріусів, тому, я думаю, приватний контроль за будівництвом все ж життєздатним.

Однак треба передбачити суттєві запобіжники для приватного контролю, як-от декларування НАЗК, сертифікація, страхування, постійний моніторинг їхньої діяльності, персональна відповідальність. Головне, що державним залишається нагляд, і від нього буде багато чого залежати. Яку планку він задасть, так і буде поводитися умовний учасник цього ринку. Також для того, щоб ввести приватний контроль, треба мати бездоганну містобудівну документацію, яка не даватиме простору для різночитань правил і порушень.

Місцеві адміністрації не зможуть зайти на будмайданчик

За законопроєктом, органи місцевого самоврядування мають проводити моніторинг забудови, це стає їхнім обов’язком. Водночас така інспекція не матиме права заходити на будівельний майданчик (якщо її не найняв забудовник), навіть у тому разі, якщо вона виявила самочинне будівництво.

Анна Бондар

На думку Бондар, звуження ролі органів місцевого самоврядування у питаннях містобудівного контролю – один із головних ризиків реформи.

«Ви скажете, що місцева влада не справляється [із запобіганням незаконному будівництву]. Так, мушу визнати – не справляється. То треба встановити відповідальність, однак право відповідати за безпеку в місті має належати органам місцевого самоврядування. Модель, яка запропонована законопроєктом, інша. Якщо коротко, то посилюється роль держави та надається більше можливостей будівельним компаніям. Таку модель я підтримати не можу. Не можна знищувати інституції, мотивуючи тим, що вони погано працюють. Інституції треба посилювати та ставити запобіжники», – пише Бондар.

Іван Юнаков

2022 рік – ера дронів і супутникових знімків. Побачити, що щось будується не те, що планувалося, можна, так би мовити, не виходячи з кабінету. Якщо інтегрувати сучасні технології в легальне поле, для громади та міських адміністрацій процес контролю стане навіть легшим, адже закон не вимагатиме від них додаткових виїздів та обґрунтувань. Проте запропоновано інший порядок реагування на це. Так, місцевий орган не може сам піти, здійснити перевірку та зупинити будівництво. Це має зробити особа, яка здійснює там контроль, однак це може бути навіть і сам ОМС, якщо його обере забудовник. Авжеж, такий сценарій працює, якщо це взагалі не нахабний самобуд. У питанні самочинного будівництва, якщо для будівельного майданчика взагалі немає ніяких дозвільних документів, тоді в місцевого самоврядування, згідно із законом, є повноваження і зупинити будівництво, і зобов’язати знести (привести до попереднього стану). Питання в тому, чи готові місцеві адміністрації до таких повноважень, а головне – обов’язків.

Але є інший аспект цієї проблеми. Насправді, коли багато хто говорить про відсутність контролю місцевого самоврядування над забудовою, йдеться не про можливість виходити на перевірки або реєструвати дозвільні документи. Ідеться про інше: міста вже давно не контролюють, що саме будується. Місто надає містобудівні умови й обмеження, у цьому документі вказують декілька параметрів, які не можна порушити, наприклад, відсоток забудови земельної ділянки або щільність чи висотність. Проте там немає вимог щодо зовнішнього вигляду будівлі, щодо того, як вона має вписуватися в контекст міста. Головні архітектори вже давно просто підписують папірці, а не впливають на зовнішній вигляд міста, і ця проблема ніяк законопроєктом не вирішується.

Так, якщо намагатися врегулювати зовнішній вигляд будівель, виникає простір для можливої корупції та зайвої бюрократії. Але підхід, коли щось не працює або працює погано, то його не виправляють, а просто відмовляються, насправді шкодить нашому міському середовищу. В усіх цивілізованих та комфортних містах головний архітектор міста – це ключова персона, яка відповідає за містобудівну документацію, естетику та цілісність міста.

Авжеж, бізнес-клімат – це важливо, але забудовник завжди (за винятком окремих випадків) намагається зменшити витрати та збільшити доходи. Насправді будівельний бізнес досить прибутковий, і я відчуваю дисбаланс на важелях інтересів будівельників і громади. Якщо раніше проєктні рішення погоджувалися на містобудівних радах, а забудовник сплачував обов’язкові платежі на розвиток інфраструктури місту, то сьогодні цього вже немає, ми йдемо шляхом ще більшої лібералізації для забудовників. На мою думку, це неправильний напрям.

Як узагалі система контролю працює зараз?

Наразі місцевий контроль є правом (а не обов’язком) громад, тобто якщо в ОМС є бажання контролювати будівництво на своїй території, такі повноваження йому делегуються, інші ж можуть користуватись «послугами» центрального органу – ДІАМ, тим самим знімаючи із себе відповідальність. Відповідно ж до законопроєкту №5655, тепер це є обов’язком місцевого самоврядування – мати фахівців із контролю та моніторингу на своїй території. Деяким ОМС це, навпаки, може не подобатися. Причини різні: можливо, просто немає бажання брати відповідальність, а може й не бути ресурсів і кадрів для такої діяльності. Адже в деяких громадах (якщо не брати до уваги великі міста) голова громади одночасно і секретар, і бухгалтер, і вчитель у школі. А тепер йому ще треба буде контролювати забудовників. Над бюджетними обʼєктами, згідно із законопроєктом №5655, контроль може здійснювати тільки ДІАМ.

Загалом уже майже чотири роки у сфері будівництва фактично відсутній будь-який контроль і нагляд. Ситуація начебто почала покращуватися, коли створили ДІАМ, проте, поки вони набирали людей, уже й повномасштабна війна почалася. Місцеві ж органи мали повноваження щодо перевірок лише невеликих об’єктів класів СС1, СС2. Були періоди, коли вони взагалі не могли здійснювати контрольні функції.

Є приклади як нормального функціонування місцевого контролю за будівництвом, так і навпаки. Проте наголошую, що за найбільшими об’єктами класу СС3 у містах, зокрема й у Києві, у міської адміністрації ніколи не було повноважень здійснювати контроль. Хоча були непрямі повноваження, як-от видача містобудівних умов або виділення та зміна цільового призначення земельних ділянок.

«Амністія» незаконно зведених будівель

Законопроєктом пропонується «будівельна амністія» для об’єктів кількох категорій, будівництво яких здійснювалося без набуття права на виконання будівельних робіт. Норма не має часової та географічної рамки. Тобто теоретично можливий сценарій, що всі будівлі, які якимось чином вдасться звести без дозволів у майбутньому, будуть амністовані та можуть бути введені в експлуатацію.

Іван Юнаков

Це стосується об’єктів, що можуть бути споруджені за будівельним паспортом. У загальних рисах це приватні будинки площею до 500 квадратних метрів, а також сільськогосподарські споруди. Я не бачу можливості, наприклад, ввести так в експлуатацію незаконно збудовану 9-поверхівку, але однаково така норма – це нонсенс. Навіщо тоді взагалі йти отримувати якісь дозвільні документи, якщо можна просто собі будувати та потім за незначний (якщо порівнювати з витратами на будівництво) штраф вводити будівлю в експлуатацію?

Тут важливо розуміти, що завжди легше уникнути конфліктних ситуацій і проблем на початковому етапі. Якщо будинок уже збудовано, це майже завжди означає, що так він і стоятиме. Можу передбачити багато конфліктів між сусідами через це (згадаймо Кайдашеву сім’ю та нашу улюблену традицію будувати на межі із сусідом). Я однозначно проти амністії, і це також вплинуло на моє рішення проголосувати проти ухвалення законопроєкту.

Проблема авторського права архітекторів

Законопроєкт передбачає, що договір на розробку проєкту будівництва є одночасно авторським, тобто регулює питання належності майнових авторських прав. Забудовник може зробити передачу майнових авторських прав від розробника умовою його наймання.

«Якщо забудовник володіє майновими правами на проєктну документацію, він має право обирати для здійснення авторського нагляду будь-якого архітектора з ринку. Уся суть авторського нагляду як запобіжника від неякісного будівництва так втрачає сенс. Створюється система, у якій доброчесні архітектори залишаться без роботи, а розроблятимуть проєкти ті, хто виконує всі забаганки забудовника», – вважає заступниця голови Архітектурної палати України Анна Кирій.

Іван Юнаков

Теза про те, що «у забудовника не буде потреби взаємодіяти з архітектором узагалі» загалом реальна, і це не вигадки архітекторів. Тепер, якщо замовник викуповує в тебе авторські майнові права на проєкт, він може залучити до авторського нагляду будь-кого із сертифікатом архітектора (до речі, зараз не зрозуміло, хто буде сертифікувати архітекторів, адже в НСАУ цю функцію забрали, відключивши від реєстру). Автор своєю чергою вже не бере участі ні в процесі будівництва, ні в прийнятті об’єкта в експлуатацію. Тоді який же це «авторський нагляд»? Або цей процес тепер потрібно називати по-іншому, або ж дотримуватися концепції, за якою, якщо автор проєкт створив, тільки він і має право втілювати його в життя.

Так, тут можна парирувати, що архітектор, який хоче здійснювати нагляд, може просто не віддавати свої майнові права. Але реальна ситуація така, що архітектор не має такого впливу та майже ніколи не може відмовити у продажу авторських майнових прав, відмовити замовнику.

«Під загрозою історичні центри міст» – Мінкульт

Законопроєкт пропонує погоджувати з Мінкультом нове будівництво та реконструкції лише для об’єктів всесвітньої спадщини ЮНЕСКО та їхніх буферних зон. Водночас це не поширюється, наприклад, на забудову зон охорони тисяч пам’яток в Україні, зокрема, історичних центрів міст, кажуть у Мінкульті.

«Запропоновані проєктом нововведення можуть призвести до повного знищення історичного середовища та об’єктів культурної спадщини. Відповідальність за правдивість відомостей і документів, які подаються для отримання адміністративних та інших послуг у сфері будівництва, повністю покладено на заявника. Крім того, зміни, що вносяться законопроєктом, суперечать загальноєвропейській практиці збереження й охорони культурної спадщини. Яскравим прикладом є Німеччина, Польща, Велика Британія, Франція, де органи охорони обов’язково погоджуються будь-які проєкти на будівництво, що стосуються об’єктів культурної спадщини», – пишуть представники міністерства.

Погоджувати проєкти будівництва з органами охорони культурної спадщини пропонують через електронну систему. Органи охорони матимуть від 14 до 24 днів на те, щоб розглянути проєкт і надати дозвіл. Якщо за цей строк не буде ні погоджень, ні заперечень, за принципом «мовчазної згоди» проєктну документацію вважатимуть погодженою.

«Це закладає широке поле для зловживань і призведе до незворотної втрати пам’яток архітектури й об’єктів культурної спадщини, які й так сьогодні нищаться непорядними забудовниками», – пише Анна Кирій.

Посилення ролі Мінінфраструктури, Містобудівна палата та цифровізація

Згідно із законопроєктом, Мінрегіон перебирає на себе частину функцій ДАБІ, і це, на думку низки архітекторів, створює корупційні ризики.

«Саме Мінрегіон буде приймати рішення, кому [з учасників будівельного процесу] давати доступ до ринку, а кому ні, адже він буде реєструвати експертні організації, уповноважених осіб містобудівного контролю, сертифікувати архітекторів та інженерів, забирати сертифікати, штрафувати й таке інше. Усе це планується робити через електронну систему, власником якої і є Мінрегіон. «Комп’ютером, який не бере хабаря», керують конкретні посадовці», – застерігає Анна Кирій.

Іван Юнаков

Міністерство стає органом нагляду, тобто перевіряє всіх учасників містобудівного процесу, які ухвалюють рішення. Як на мене, це дивно, адже, згідно з реформою держуправління, міністерство формує політику, а не реалізує її. Збільшуються повноваження, і відповідно, обсяг роботи міністерства інфраструктури. Виникне потреба у великій кількості спеціалізованих кадрів для здійснення нагляду по всій країні. Як це зробити в межах концепції скорочення штату міністерств та оптимізації видатків держави, незрозуміло.

Також законопроєктом пропонують створити Містобудівну палату – колегіальний дорадчий орган, покликаний розв’язувати суперечливі питання в містобудівній галузі. У його складі будуть представники міністерства та різних галузевих професій (представники міністерства, архітектори, інженери, експерти й так далі). Але, на мою думку, якщо вже робити містобудівну палату, то вона має складатися з профільних секцій (архітектурна секція, інженерна секція тощо), де тільки фахові спеціалісти без участі міністерства будуть розв’язувати суперечливі питання, знижуючи рівень зловживань.

Електронний реєстр містобудівної діяльності хочеться відзначити як позитивний момент, тому що ця система дає змогу бачити весь ланцюжок розробки містобудівної документації (від вихідних даних до дозволу на будівництво та введення в експлуатацію) та дає змогу відстежувати хронологію й учасників процесу, які мають нести відповідальність. Адже кожен сертифікований фахівець, посадовець і замовник підписує документацію своїм ЕЦП, і так з’являється персональна відповідальність кожного учасника процесу. Ця система вже запущена, і це також частина реформи.